基层应急与我国经济、社会发展密切相关，直接关系广大人民群众的切身利益。进入新时代，我国持续深化应急管理体制机制改革，基层应急是应急管理机构改革的后续篇，应加强基层应急组织体系和管理制度建设，推进基层重大风险防范化解。
基层是国家应急管理体系的“神经末梢”，也是做好应急管理工作的重要基石。当前，我国仍处在突发事件易发多发时期，应急管理任务繁重。为有效应对各类突发事件，在发挥中国特色社会主义救灾制度优势的同时，必须积极推进基层应急管理体系建设，筑牢应急管理的基层防线，夯实应急管理的基础。
基层是应急管理的“前沿阵地”
“基础不牢，地动山摇；基础扎实，坚如磐石。”基层是应急管理的前沿阵地，是做好应急管理工作的基础。突发事件大多首先发生在基层，第一时间的应对也主要在基层。基层的应急管理能力和水平，在很大程度上决定了一个地方乃至一个国家的应急管理能力和水平。做好基层应急管理工作，就是要最广泛地动员群众力量，做到群防群控。群众路线是我党的生命线和根本工作路线，群防群控是中国特色社会主义制度的重要优势。广大人民群众既是我们保护的主体，也是我们有效应对突发事件赖以依靠的力量。广泛动员群众、组织群众，紧紧依靠群众，坚持不懈群防群控，是我们做好应急管理工作的重要原则。2015年5月29日，习近平总书记在中共中央政治局就健全公共安全体系进行第二十三次集体学习时强调，各级党委和政府要切实承担起“促一方发展、保一方平安”的政治责任，把基层一线作为公共安全的主战场，重心下移、力量下沉、保障下倾。新冠肺炎疫情发生后，习近平总书记多次强调，社区是疫情联防联控的第一线，也是外防输入、内防扩散最有效的防线，要充分发挥社区在疫情防控中的重要作用，充分发挥基层党组织战斗堡垒作用和党员先锋模范作用，防控力量要向社区下沉，加强社区防控措施的落实，使所有社区成为疫情防控的坚强堡垒。
面对日益严峻的公共安全形势，发达国家都在加强基层应急管理工作，发动全社会力量进行群防群控，夯实应急管理的社会基础。例如，美国提出了“全社会参与”（whole of community）的理念，强调“国家应急准备是各级政府、私营部门、非营利部门以及公民个人共同的责任”。日本是灾害频发的国家，全民防灾是其应急管理的一大特色。1995年阪神大地震后，日本提倡“自救 - 共救 - 公救”的理念，强调“自己的安全要靠自己来保护”，灾害发生后首先是个人“自救”，其次是邻里和社区“共救”，最后是政府“公救”。《东京都创建安全安心城市条例》开篇提到，要让市民广泛认同这样的观点：“自己所在的城市需要自己来守护。”
基层应急管理工作还存在短板和不足
近年来，在应对突发事件的实践中，我国各级基层组织不断总结经验，探索规律，基层应急管理工作取得了长足进展。2018年应急管理机构改革后，我国应急管理工作进入新的发展阶段。当前，我国还处在突发事件多发、并发的阶段，必须清醒地认识到，我国基层应急管理工作还存在薄弱环节，还不适应复杂多变的公共安全形势与快速发展的经济社会形势，与落实中央的决策部署、最大限度地保障人民群众生命财产安全的要求还存在差距。
一是应急管理组织机构不健全。目前，基层应急管理机构改革还处在推进、磨合阶段。不少乡（镇）、街道的基层应急管理机构改革尚未到位，大多没有统一的机构规格和人员编制，多是挂靠在党政办公室或由其他人员兼职负责。同时，农村、社区等村级基层应急管理组织结构也不完善。组织机构不健全，在很大程度上影响了基层应急管理工作的有效开展。
二是应急管理制度化规范化水平不高。制度建设带有根本性、全局性、稳定性和长期性。应急管理的效能来源于科学完备的制度保障，突发事件应对的关键在于建章立制，用制度管人管事，实现制度化、标准化响应，提高规范化、程序化水平。当前，我国不少基层的应急管理工作模式主要还是一种经验管理模式，突发事件应对的效果在很大程度上取决于基层干部的个人认识、经验和能力。
三是全社会应急管理意识和能力薄弱。突发事件侵害的往往是基层群众和脆弱群体，现场自救和互救是应对突发事件的最好手段。目前，我国不少群众忧患意识和安全意识不强，自我防护和应急技能比较薄弱，在遇到突发事件时无法有效地保护自己，酿成不必要的悲剧。个别群众“等、靠、要”思想比较严重，主动、自觉的安全意识不够，更多的是被动而不是积极主动地参与应急管理工作。
四是预防性基础性工作不够扎实。古人云：“防为上，救次之，戒为下。”预防是最重要、最经济、最有效的应急管理方法，突发事件往往在那些管理最薄弱、隐患最多又得不到治理的地方爆发，使那些最不知情、最无准备的人群遭受最严重的伤害。在不少基层，“预防为主、
关口前移”的理念尚未真正树立，“曲突徙薪无恩泽，焦头烂额为上客”“重处置、轻预防”的现象仍相当普遍。
五是城乡基础设施抗灾韧性不够强。城乡基础设施在经历大发展之后，面临着抗灾韧性不足的问题。有的城市老旧基础设施众多，年久失修，安全隐患多，如人口聚集、管道老龄化、油气管道与城市管网交叉并行等。有的农村交通、生态、水利、环保等基础设施长期投入不足，年久失修，抗灾减灾能力比较薄弱。
推进基层应急管理体系建设的着力点
进入新时代，国家对应急管理工作更加重视，应急管理机构改革持续推进，我国基层应急管理在面临严峻挑战的同时，也迎来了难得的发展机遇。做好新时代基层应急管理工作，要从完善组织体系、健全规章制度、开展宣传教育、推进重大风险防范化解、提高基础设施抗灾能力等方面入手，着力推进基层应急管理体系建设，筑牢应对突发事件的基层防线。
一是完善基层应急管理组织体系。把基层纳入应急管理机构改革的重要内容，作为应急管理机构改革的后续篇，做好总体设计，确保基层应急管理工作有人抓、事有人管。坚持“优化协同高效”原则，统筹基层各种力量和资源，建立或明确基层应急管理的领导机构、工作机构、办公机构等，落实工作人员和必要的经费，确保机构到位、人员到位、职责到位。充分整合现有的基层警务人员、医务人员、民兵、预备役、企事业应急队伍、志愿者队伍等重要力量，构建“一专多能”的基层应急救援队伍。进一步明确各部门以及各乡（镇）、街道的责任和义务，使应急工作落实到单位、落实到岗位、具体到人，确保工作有计划、有目标、有督办、有检查、有总结。社区、村委会等基层群众组织也应将应急管理作为自治管理的重要内容，明确应急管理领导机构，落实应急管理工作责任。
二是健全基层应急管理制度。加强基层应急管理制度建设，健全权威高效的制度执行机制，坚持运用法治思维和法治方式，在法治轨道上做好突发事件应对工作，提高应急管理的法治化、规范化水平。重点围绕应急值守、信息报送、先期处置、综合保障、人员培训等各项制度建设，研究制定覆盖应急管理全过程的标准化制度。例如，在事前预防与应急准备的标准化建设方面，可研究制订基层单位政府系统值班工作地方标准，各级各类应急预案编制、演练指南，应急避难场所建设指导意见，应急救援队伍管理办法，应急物资体系建设指导意见等。在事中应急处置与救援的标准化建设方面，可研究制订灾害监测与预警办法、突发事件现场指挥人员工作规范、突发事件应急处置标准等。在事后恢复与重建的标准化建设方面，可研究制订突发事件损失报送程序和标准、突发事件损失评估标准化、突发事件赔偿救助标准化、突发事件总结评估工作标准化等。
三是开展基层应急管理宣传教育。思想是行动的先导，认识是行动的动力。要以社区、乡村、学校、企业等基层组织和单位为重点，推进建立政府主导和社会参与相结合，全民动员、协调联动的应急管理宣传教育培训工作格局，大力营造“人人关心安全、人人重视安全、人人参与安全”的社会氛围。把应急管理工作中的相关法律、法规和政策规定作为基层干部考核评价和教育培训的一项内容，切实提高基层干部的安全意识和突发事件应对能力。广泛开展应急管理“四进五有”（进农村、进社区、进学校、进企业；有机构、有预案、有队伍、有后勤保障、有科普宣教）活动，充分运用各种现代传播手段，开展形式多样、内容丰富的应急知识宣传，引导群众增强风险防范意识和应急技能，推动基层群众从“要我安全”到“我要安全、我会安全、我能安全”转变。
四是推进基层重大风险防范化解。预防是最基础的应急管理工作，基层是防范化解重大风险的第一道关口。要以防范化解重大风险为抓手，用改革的思维破解基层治理难题，以加强党的全面领导为统领，构建“全民防灾”的基层应急管理工作格局，推动公共安全重心下移、力量下沉，服务基层、服务群众。进一步做深做实网格化服务管理工作，积极推广“街道吹哨、部门报到”党建引领基层社会治理机制。完善基层风险评估机制，建立重大风险隐患台账，制定相应的分级管控和动态监测方案。加强基层风险沟通和灾害预警工作，拓展灾害预警手段，完善预警响应程序，解决灾害预警发布“最后一公里”的难题。坚持和发展“枫桥经验”，推行矛盾纠纷多元化解机制，做到“小事解决在村社、大事化解在乡镇（街道）”， 第一时间、第一现场在基层发现问题、消弭隐患。
五是提高基层基础设施抗灾韧性。以安全发展示范城市、安全社区、安全文化示范企业创建工作为抓手，提高基层关键基础设施和重点场所的安全韧性。以城市建筑和基础设施抗灾能力、农村住房设防水平和抗灾能力评估为切入点，提高基层重要设备设施和应急避难场所抗御常见突发事件的能力。加强社区特别是人口密集场所和工业区等高风险地区的公共安全基础设施配备及建设，提高应对突发事件的保障能力。适应复杂条件下有效应对各种突发事件的需要，按照“宁可备而无用、不可用时无备”的要求，有针对性地储备应急物资装备，确保关键时刻应急资源“备得有、找得到、调得快、用得好”。企业要加强安全生产装备及设施建设，定期检测、维护突发事件预测预警设备和应急救援设备设施。（作者：中共中央党校〔国家行政学院〕应急管理教研部教授 钟开斌）
