规划建设韧性城市，应科学处理11个关系
面对洪涝灾害，既要高效发挥政府机关的“公助”作用，又要有序引导基层社区和社会团体的“共助”行动，更要多措并举深度激发每个居民的“自助”能力，使政府、社会和个人形成“三位一体”的强大合力。
今后要重视新技术在洪涝灾害防御中的应用，同时在提升新技术灾害韧性的同时，也应适当降维，保留部分传统技术，以应对巨灾发生。
前不久，河南持续遭遇极端强降雨天气，特别是7月20日郑州市遭受特大暴雨灾害，造成重大人员伤亡和财产损失。无独有偶，飓风“艾达”自8月29日登陆美国路易斯安那州以来，已经在8个州造成至少82人死亡。这都是自然系统和经济社会系统相互综合作用在城市层面的反映。也就是说，城市的自然条件、经济社会发展水平、洪涝灾害的设防标准等，综合影响了城市受灾程度。
郑州暴雨下“瘫”城市 高架桥变游泳池
飓风艾达致使美国多地进入紧急状态
不管在属于发展中国家的我国，还是在超级大国的美国，都有可能发生巨大规模的洪涝灾害。如何应对巨灾？联合国在《2005—2015年兵库行动框架》和《2015—2030年仙台减灾框架》都擘画了全球减灾防灾的蓝图，那就是建设韧性城市，提升城市防灾减灾救灾的综合能力。
所谓韧性城市，是指当受到灾害或事故的冲击时，不仅不会因受到致命的破坏而瘫痪，而且还能够快速恢复的城市。韧性城市所具有的能力，不仅仅是指具有灾后快速恢复重建的能力，而且还包括对外来冲击的抵御能力和灾害发生时的减灾救灾能力。如何规划建设韧性城市，笔者认为应从系统论的角度，正确认识和科学处理以下11方面的关系。
资源与灾害的关系。洪涝灾害往往由强降雨引起。而强降雨带来的水，既是生命之源，也是城市经济活动和社会活动不可或缺的宝贵资源。灾害和资源是强降雨这一自然现象的两个不同方面。增大资源的比重，降低灾害发生时的损失，根本上还需要依靠科学技术的不断进步，提升防灾减灾救灾能力。
安全与风险的关系。洪涝灾害风险是洪涝灾害发生的可能性及其后果。从理论上来说， “可能性”只有无穷小的概率，不可能是零概率。我们能接受的风险，就是我们认为的安全水平。这里的安全水平，在应对洪涝灾害方面就是设防标准。因此，所谓安全是相对的概念，千万不能认为安全是绝对的。
设防标准与经济社会发展阶段的关系。不管洪水还是内涝，在城市规划时都会明确“多少年一遇”的设防标准。设防标准越高，相应投资越大。但城市拥有的经济社会资源是有限的，而且还有教育、医疗等多方面的刚性投入。因此，设防标准只能随着经济社会不断发展而逐步提升。当然，气候变化对降雨模式的影响，也会带来设防标准的改变。
上游、中游与下游的关系。俗话说，水往低处流，必须从流域视角进行系统管理。比如上游的水库建设、水土保持，中下游的蓄洪区和泄洪区划定、退耕还湖等水系建设、防洪堤和排水系统能力提升等等，都相互影响、相互关联，需要从全流域系统统筹、规划建设。
洪水与内涝的关系。洪水和内涝都是水在某一地区过度积聚的现象，但一般来说水源不同。洪水的来源更多为区外，积聚在江河；而内涝，则来自区内，通常发生在地势低洼地或地下空间。降雨时，城市地区产生的径流量，通常会经由排水管网流入河道。如果河道水位偏高，不仅城区的水排不出去，处理不好还有可能发生河道水倒灌。因此，在确定洪涝灾害防御标准时需要系统考量。
地上与地下的关系。随着城镇化的不断发展，地上空间愈发紧缺，导致地下空间大量开发，带来地下空间的水灾风险。地下空间的水灾管控，某种意义上比地上空间的灾害管控更难更复杂。因此，它不仅要与地上联动，而且还要有更高标准、更严要求。
硬件与软件的关系。城市洪涝灾害的应对，不仅要有水库、防洪堤、排水管网等工程性措施，还要有国土空间规划、防灾意识、灾害风险地图、天气预报预警、应急救援、应急避难、水灾保险等非工程性措施。日本等国家的经验表明，非工程性措施非常重要。
政府、社会与个人的关系。社会是共同生活的个人通过各种关系联合起来的集合。政府是国家表示意志、发布命令和处理事务的机关，是社会运作的中枢。面对洪涝灾害，既要高效发挥政府机关的“公助”作用，又要有序引导基层社区和社会团体的“共助”行动，更要多措并举深度激发每个居民的“自助”能力，使政府、社会和个人形成“三位一体”的强大合力。
灾前、灾中与灾后的关系。从降雨到成灾，具有阶段性。每个阶段都应有相应的减轻灾害损失的对策和手段，且环环相扣。巨灾的发生，往往是环环出错的结果。河南郑州“7·20”特大暴雨灾害，再次警示我们要重视洪涝灾害的全过程管控。
传统技术与新技术的关系。随着大数据、互联网、人工智能、云计算等新技术的广泛深度应用，城市洪涝灾害预报预警水平大幅度提升。但是，河南郑州“7·20”特大暴雨灾害引起的停电使部分互联网瘫痪。今后要重视新技术在洪涝灾害防御中的应用，同时在提升新技术灾害韧性的同时，也应适当降维，保留部分传统技术，以应对巨灾发生。
雨洪系统与其他系统的关系。雨洪系统仅仅是城市大系统的一个子系统。洪涝灾害的防御，既要从雨洪系统考虑，更要从城市大系统着眼，统筹安排气象、水利、科技、自然资源、应急管理、住建、交通、人防、工信、生态环境等部门、机构的相关工作，环环相扣、无缝对接，充分发挥各部门各机构在城市洪涝灾害防御中的协同作用。（作者：翟国方 南京大学城市安全发展研究中心主任、教授，国际风险分析学会中国分会副主席）
